A Bacoli un turista chiede di andare in bagno dopo aver pagato una bibita, e si sente dare della pezzente dal gestore del lido che ospita il bar perché aveva preferito stare nella zona libera di spiaggia. Non è un dettaglio di colore e maleducazione, ma la fotografia di un rapporto di forza che il diritto amministrativo italiano ha impiegato quindici anni a non risolvere.
Josi Della Ragione, sindaco di Bacoli, ha risposto per le rime, capovolgendo l’insulto in bandiera: «sì, amo i pezzenti, e porteremo l’ottanta per cento del litorale a essere libero». È una mossa retorica pulita, direi manualistica. La riappropriazione semantica come arma politica, lo stigma che diventa identità rivendicata. Ma dietro lo scontro social c’è una vecchia questione strutturale che rimanda alla lettura dei numeri riguardanti il fenomeno, perché i numeri, in questo caso, complicano sia la narrazione del sindaco sia quella del concessionario.
Quanto è libero il mare degli italiani
La cifra ufficiale, quella che il governo ha portato al tavolo tecnico con Bruxelles, dice che il 67% delle coste italiane è libero e solo il 33% è occupato da concessioni. È una cifra vera e insieme una mezza bugia. Nel computo rientrano infatti coste rocciose inaccessibili, aree marine protette, porti e zone industriali, territori che non sono mai stati balneabili e che quindi non sottraggono nulla a nessuno, ma che servono a gonfiare il numeratore della libertà. Vien da pensare che il governo l’abbia fatto apposta per dimostrare a Bruxelles che la risorsa “spiaggia” non è scarsa in Italia, e dunque non ci sarebbe obbligo stringente di gare competitive per i concessionari secondo la logica della direttiva Bolkestein.
Le associazioni ambientaliste, Legambiente in testa, raccontano un’altra Italia. Gli stabilimenti balneari censiti sono 12.166, le concessioni demaniali complessive superano le 61mila (erano 52.619 nel 2018, quindi in crescita costante). E soprattutto, la percentuale cambia radicalmente a seconda di dove si guarda. Liguria, Emilia-Romagna e Campania, la regione di Bacoli, appunto, hanno circa il 70% delle coste occupate da stabilimenti. A Rimini si arriva al 90%, a Forte dei Marmi le spiagge libere non esistono, ad Alassio si tocca il 95%. Sardegna e Sicilia, all’opposto, restano attorno al 20%. Non esiste “la” spiaggia libera italiana, esistono piuttosto geografie del privilegio molto diverse tra loro, e la Campania sta dalla parte sbagliata della media.
A Bacoli, nello specifico, la situazione di partenza è anche peggiore della media regionale che pure la penalizza. Prima dell’avvio del nuovo Piano per l’Utilizzo degli Arenili (PUA), la spiaggia libera si aggirava intorno al 20-30% del litorale comunale, con punte drammatiche del 3-4% in alcuni tratti. Non un caso isolato di malagestione, dunque, ma uno dei litorali più occupati della regione più occupata d’Italia.
Il Piano regionale (PUAD) impone ai Comuni campani un minimo del 30% di arenile a fruizione libera e gratuita, e almeno il 50% del fronte mare tra spiaggia libera e libera attrezzata. Bacoli, nelle linee di indirizzo del proprio PUA, dichiara di voler andare oltre questi minimi con il 50% di spiaggia libera o libera attrezzata su ogni singolo litorale (non solo in media comunale, il che è tutt’altra cosa, significa che nessuna zona potrà restare un enclave privata mentre altre compensano sulla carta), con una quota non inferiore al 20% di spiaggia libera “pura”, non attrezzata. L’80% evocato da Della Ragione nel suo post appare quindi come l’orizzonte politico dichiarato, oltre la soglia tecnica già fissata dal piano, un obiettivo di massima più che una cifra di piano approvata, ma che parte comunque da un atto amministrativo concreto e non da un annuncio estemporaneo. Rispetto al punto di partenza (20-30%, con minimi al 3-4%), anche solo il raggiungimento della soglia del 50% imposta rappresenterebbe un raddoppio dello spazio pubblico sulla costa flegrea, la vera rivoluzione, numeri alla mano, sta più in quel salto dal 20 al 50 per cento che nella suggestione dell’80.
Cosa dice davvero la legge (e cosa non dice)
Qui viene il punto che ogni anno viene sistematicamente eluso, complice la comodità di avere un nemico esterno da citare. Non esiste alcun obbligo europeo di una percentuale minima di spiaggia libera. Lo ha messo nero su bianco la stessa Commissione europea, rispondendo nel 2022 a una cittadina attivista: l’individuazione dei beni demaniali destinabili a uso pubblico o a concessione spetta esclusivamente agli Stati membri, salvi gli obblighi di tutela ambientale. Il 40%, l’80%, qualunque soglia si voglia fissare, è una decisione politica nazionale o locale, non un adempimento comunitario.
La legge italiana, dal canto suo, resta volutamente vaga: prescrive una “adeguata proporzione” tra spiagge libere e concessioni, che dovrebbero essere “intervallate” e non relegate ai tratti meno appetibili, foci di fiumi, angoli scomodi, luoghi difficili da raggiungere. Ma senza una percentuale fissa e vincolante, ogni contestazione finisce in tribunale, spiaggia per spiaggia, con tutto ciò che questo comporta in termini di tempi, costi e disparità tra chi ha risorse per fare causa e chi no. È un vuoto normativo che però ha una funzione precisa, anche se non dichiarata. Serve a mantenere lo status quo, perché lo status quo, a differenza del contenzioso, non costa nulla.
La genealogia sporca delle concessioni
Il dettaglio più interessante di tutta la vicenda di Bacoli, però, è la ricostruzione che fa lo stesso Della Ragione. Gli attuali gestori dei lidi sarebbero ex occupanti abusivi di arenile, che ottennero le concessioni dalle amministrazioni precedenti proprio in virtù del loro status di “abusivi storici”. Se la ricostruzione regge, siamo di fronte a un caso da manuale di conversione dell’illegalità in rendita legittima attraverso la complicità amministrativa, un meccanismo che la sociologia di Bourdieu descriverebbe come trasformazione di un capitale acquisito fuori dalle regole in capitale simbolico e giuridico riconosciuto dallo Stato. Ma fate attenzione, non stiamo parlando di un’anomalia napoletana. Stiamo parlando di una costante italiana, che si ritrova identica nell’edilizia, nel commercio ambulante, in certe sanatorie della pubblica amministrazione. L’irregolarità, se dura abbastanza a lungo e trova l’interlocutore politico giusto, smette di essere un problema e diventa addirittura un titolo preferenziale.
Su questa rendita si è costruito un impianto giuridico nazionale che oggi arriva, dopo sedici anni di proroghe, a una scadenza formale, quella del 30 settembre 2027, con l’obbligo per i Comuni di avviare le gare entro giugno dello stesso anno. Ma anche qui la realtà è meno lineare della data che leggiamo sui giornali. Il TAR Liguria considera le concessioni scadute già dal 31 dicembre 2023; il Consiglio di Stato ha invece riconosciuto come legittime le proroghe tecniche fino al 2027, in attesa del bando-tipo nazionale che il Ministero delle Infrastrutture avrebbe dovuto presentare entro l’11 aprile 2026 e che, alla data in cui scrivo, non è ancora stato adottato in via definitiva. Il risultato è l’ennesimo paradosso giuridico concreto per cui la stessa tipologia di concessione può essere considerata valida in un Comune e scaduta in quello accanto, a seconda di quale tribunale amministrativo se ne sia occupato per ultimo.
Cosa resta, oltre lo slogan
Della Ragione ha scelto la strada dello scontro diretto, e in questo caso specifico, una signora insultata perché chiedeva di usare un bagno, ha probabilmente la ragione tutta dalla sua parte, indipendentemente da cosa si pensi della sua politica sul demanio. Ma la battaglia per l’80% di spiaggia libera a Bacoli si gioca su un terreno più accidentato di quanto un post Facebook, per quanto efficace, possa raccontare. Si gioca sul terreno dell’incertezza normativa nazionale che dura da vent’anni, di una giurisprudenza che si contraddice da un Comune all’altro, e di un bando-tipo che il governo promette da mesi senza consegnarlo. In questo vuoto, ogni sindaco che voglia davvero liberare il proprio litorale dovrà fare i conti non solo con i concessionari “senza scrupoli”, ma con la prevedibile pletora di ricorsi alla magistratura di chi sembrerebbe aver chiaramente torto, segno oramai di un sistema-Paese che ha reso l’ambiguità normativa la vera, sostanziale, rendita di posizione.
