Manca un mese al referendum sulla separazione delle carriere e, a quanto pare dai sondaggi, il risultato sarà condizionato dalle decisioni finali degli indecisi. Così, ogni giorno che passa, il dibattito vira sempre di più sui toni della propaganda e della semplificazione che ne consegue.
Al risultato viene attribuito un valore politico per governo ed opposizione, con l’ idea che la vittoria del si sia auspicabile per i sostenitori del governo, quella del no per i suoi oppositori.
E, come nella migliore tradizione della propaganda politica, nel dibattito si mescolano argomenti storici mal documentati, posizioni corporative travestite da difesa della democrazia e semplificazioni utili solo a mobilitare le rispettive tifoserie.
Senonché fare chiarezza — storicamente e giuridicamente — su cosa stiamo davvero discutendo, non è affatto una mission impossible. Decidere poi cosa si voterà al referendum, quella è un’altra storia, del tutto personale di ogni cittadino/elettore.
Il 1865: la storia tirata per la giacchetta
Il primo ordinamento giudiziario del Regno d’Italia, il Regio Decreto n. 2626 del 1865, conteneva all’art. 135 una formulazione esplicita: «Le carriere della magistratura giudicante e del ministero pubblico sono parallele e distinte», con passaggi dall’una all’altra previsti solo in via eccezionale.
Attenzione però al modello di riferimento: non era la tradizione anglosassone, ma quella napoleonica. Il decreto derivava dalla legge francese del 1810, che aveva strutturato una magistratura di nomina governativa con carriere formalmente distinte, ma il cui pubblico ministero era alle dirette dipendenze del ministro della Giustizia. Era separazione burocratica, non garanzia liberale. Il PM liberale non era indipendente dall’esecutivo: era solo distinto, in carriera, dal giudice.
Questo dettaglio è cruciale per capire il seguito.
Grandi e la doppia strumentalizzazione
Già nella prassi dell’Italia liberale la distinzione formale tra le due carriere era andata allentandosi, finché il Guardasigilli Dino Grandi, con il R.D. n. 12 del 1941, consolidò la carriera unica. Nella relazione accompagnatoria, Grandi scriveva che la separazione avrebbe creato «veri e propri compartimenti stagni nell’organismo della magistratura». Giudici e pubblici ministeri dovevano condividere la stessa cultura della punizione, perché entrambi servivano l’interesse punitivo dello Stato autoritario.
Da qui la doppia strumentalizzazione che avvelena il dibattito attuale. I favorevoli alla riforma usano Grandi come prova che la carriera unica è “roba fascista”: efficace retoricamente, storicamente approssimativo, perché se nel 1865 le carriere erano effettivamente distinte, Grandi non inventò dal nulla la carriera unica, ma consolidò una prassi oramai consolidata dandole una ragione ideologica. I contrari replicano che il fascismo non c’entra: altrettanto parziale, perché ignora che Grandi esplicitò una giustificazione autoritaria che non può essere semplicemente rimossa dalla storia. La verità, come quasi sempre, non serve bene nessuna delle due narrative.
Il vero problema fascista: il Codice Rocco ed il processo inquisitorio
Se si vuole discutere seriamente dell’eredità fascista nella giustizia italiana, il protagonista non è la carriera unica ma il Codice di procedura penale del 1930, firmato da Alfredo Rocco — stranamente del tutto assente nel dibattito attuale.
Il Codice Rocco costruì un processo radicalmente inquisitorio su tre pilastri: il giudice istruttore — figura bifronte che indagava in segreto e poi decideva il rinvio a giudizio, accumulando in una sola persona le funzioni dell’accusatore e del valutatore delle prove; il pubblico ministero dotato di poteri coercitivi senza contraddittorio e dipendente dall’esecutivo; e una logica operativa di presunzione di colpevolezza, dato che i verbali segreti delle indagini erano direttamente utilizzabili nel dibattimento, ridotto a rito di conferma di quanto già deciso altrove.
“Non esistono innocenti, ma solo giudici che non hanno fatto bene le indagini” chiosava qualcuno in tempi assai recenti. Inconsapevole omaggio al vero lascito fascista. E questo era il sistema su cui visse, con aggiustamenti parziali, la Repubblica italiana per quarant’anni — nonostante la Costituzione del 1948 che proclamava esattamente il contrario.
Il 1989 e il suo sabotaggio
Il codice di procedura penale entrato in vigore il 24 ottobre 1989 — “codice Vassalli” — rovesciò quella logica: abolizione del giudice istruttore, centralità del dibattimento orale, il PM come parte contrapposta alla difesa davanti a un giudice terzo. Un cambio di paradigma.
Il socialista Giuliano Vassalli, esperto giurista che lo firmò, sapeva però che era un edificio costruito a metà. In un’intervista al Financial Times del febbraio 1987, mentre era ancora in corso l’iter parlamentare, dichiarò che «parlare di sistema accusatorio laddove il pubblico ministero è un magistrato uguale al giudice, che continuerà a far parte della stessa carriera, degli stessi ruoli» era «uno dei tanti elementi che non rendono molto leale parlare di sistema accusatorio». Aggiunse che, per onestà, avrebbe dovuto togliergli persino la qualifica di “tendenzialmente accusatorio”, per evitare quella che definì una «truffa delle etichette». Mantenne l’etichetta per ragioni tattiche, spiegò — un segnale ottimistico per non alimentare le forze conservatrici della magistratura.
Il 3 giugno 1992 la Corte Costituzionale, con le sentenze nn. 254 e 255, smantellò alcune norme chiave del nuovo codice reintroducendo la possibilità di usare nel dibattimento le dichiarazioni raccolte in fase investigativa senza contraddittorio, invocando un principio — quello di «non dispersione delle prove» — che Vassalli, nel frattempo diventato lui stesso giudice costituzionale e membro del collegio, avrebbe poi definito «del tutto inventato». Con il paradosso che il padre del codice accusatorio fece parte della Corte che ne demolì l’impianto.
Nasce così il sistema ibrido — formalmente accusatorio, parzialmente inquisitorio nelle pratiche — che caratterizza il processo penale italiano ancora oggi. E che sarebbe, in verità, il vero terreno da riformare esplicitamente.
La coerenza che manca
Per la dottrina pura, disincarnata dai fatti storici (e che quindi lascia spesso il tempo che trova), in un processo accusatorio, il PM è una parte. Non è un organo neutrale di ricerca della verità: è la parte che sostiene l’accusa davanti a un giudice terzo. Mantenere la carriera unica in questo sistema crea un’incoerenza strutturale: lo stesso magistrato che oggi conduce indagini e sostiene l’accusa, domani siede sulla sedia del giudice terzo. Non è una questione di fiducia nei singoli — ma di architettura istituzionale. Le istituzioni non si costruiscono sulla fiducia nelle persone: si costruiscono su regole che funzionano indipendentemente dalle qualità individuali di chi le occupa.
La separazione delle carriere è il completamento logico della riforma del 1989. Senza di essa, il sistema accusatorio resta quello che Vassalli aveva previsto sarebbe stato: un’etichetta ottimistica su una struttura ancora in parte inquisitoria.
Il nodo che i favorevoli non affrontano
C’è però un contro-argomento serio che quasi nessuno dei sostenitori della riforma affronta: il PM italiano non è comparabile al prosecutor anglosassone.
Nei sistemi di common law, il prosecutor ha ampia discrezionalità nell’esercizio dell’azione penale e risponde politicamente delle sue scelte. Il PM italiano è invece soggetto all’art. 112 della Costituzione: l’obbligatorietà dell’azione penale lo obbliga ad agire ogni volta che ravvisa un reato, senza scegliere priorità. Questo principio è stato storicamente concepito come baluardo contro l’interferenza politica — il PM non può essere orientato dall’esecutivo a perseguire alcuni e ignorare altri.
Separare la carriera del PM da quella del giudice senza toccare l’art. 112 crea un’asimmetria nuova: un accusatore obbligato ad agire che non risponde né politicamente né istituzionalmente a nessuno, con un proprio CSM e una cultura professionale sempre più autoreferenziale. Non è un argomento contro la riforma in assoluto — l’obbligatorietà è già oggi largamente fittizia nella pratica, e una revisione del principio è possibile — ma è un nodo che chi vuole la riforma deve affrontare esplicitamente invece di aggirarlo.
Il sorteggio: la domanda giusta nel posto sbagliato
Il punto davvero controverso della riforma non è la separazione delle carriere ma la separazione del CSM in due organi distinti con sorteggio per i componenti togati. Il CSM unificato ha fallito — il caso Palamara lo ha reso evidente — ma separarlo in due non elimina il problema delle correnti: lo replica in due luoghi. E il sorteggio porta un rischio reale: si guadagna in indipendenza dalle correnti associative, ma si perde in rappresentatività e competenza.
Sono dubbi tecnici su cui giuristi seri si dividono. Ma va detto chiaramente che non provano che la riforma sia un “attacco alla democrazia” — accusa che confonde la separazione delle carriere con la dipendenza del PM dal governo. Cose radicalmente diverse. Il PM separato in carriera dal giudice rimane un magistrato indipendente: non diventa per questo in automatico un funzionario dell’esecutivo.
Alla fine
Il dibattito è inquinato da entrambe le parti. Chi presenta la riforma come alba di un regime autoritario omette di ricordare che il vero ordinamento fascista era il Codice Rocco con il processo inquisitorio, non la separazione delle carriere nell’ambito del processo accusatorio. D’altra parte, chi la presenta come pura razionalizzazione tecnica evita di rispondere al problema dell’art. 112 e alle domande serie sul CSM biforcato.
La separazione delle carriere è una scelta di coerenza con il modello scelto nel 1989 — e Vassalli lo aveva detto chiaro prima ancora che il codice entrasse in vigore. Il dibattito utile dovrebbe concentrarsi su quello che resta aperto: cosa fare dell’obbligatorietà dell’azione penale e se il sorteggio sia la cura giusta o un’altra medicina sbagliata.
Le posizioni ideologiche e la propaganda politica occupano tutto lo spazio e impediscono di arrivarci. Fin quando sarà così, l’architettura della giustizia italiana resterà esattamente com’è: un compromesso storicamente accumulato che non soddisfa né le esigenze di efficienza né quelle di garanzia, e che, a quanto pare, nessuna delle due parti ha davvero interesse a riformare in profondità.
